Reforma tributaria: de suma cero a cooperación de las élites

Como he referido en ocasiones anteriores las decisiones en materia de impuestos, al menos en los términos planteados en esta coyuntura, no son de naturaleza económica.  Debemos esforzarnos en reconocer esta idea subyacente para comprender mejor el problema que está causando la discusión de la reforma tributaria.  Uno no puede argumentar que si el Estado necesita más impuestos eso es malo, o si querer bajarlos, con la misa lógica sea bueno.  Aquí con mi sombrero de empresario puedo creer que los impuestos son malos porque me reducen las utilidades, cuando en realidad desde la perspectiva económica no son mas que unos instrumentos de redistribución: les quito a unos para darle al Estado.  Por supuesto, que como gerente financiero las veré como un gasto, pero como economista son solo una redistribución.  A lo sumo lo que puedo anotar como economista es que hay unos mas impuestos mas eficientes que otros, decimos que algunos producen más perdida irrecuperable de eficiencia que otros. Pero en el fondo, el hecho mismo de tener que pagar un impuesto es un hecho eminentemente político, en tanto le reconozca autoridad a un estado para que tenga que pagarle un tributo. 

Por otro lado, hay una confusión por no abordar el problema como lo que realmente es: un problema de déficit estructural.  Una decisión económica no se puede argumentar que es buena porque tiene beneficios o que es mala porque tiene costos.  Lo que se puede decir es que una decisión es buena si en el neto los beneficios superan a los costos. Entonces, en la coyuntura actual, decir que subir los impuestos es malo es solo analizar la mitad de la película.  Una propuesta alternativa seria comparar el no subir impuestos y hacer todo el ajuste por la via del gasto.  Esto es un poco mas coherente, pero resta entender cómo será posible reducir cerca de $3000 millones del gasto corriente sin sacrificar la recuperación. La sindéresis política impide contraer un tercio de la masa laboral de policías, militares, médicos o profesores para resolver el problema, porque generaríamos otros problemas.  Por tanto, la reforma tributaria en el fondo es una propuesta de ajuste que se encuentra en el medio de dos extremos polares, parte mas impuestos y parte menos gastos. Entiendo la motivación populista de no aceptar más impuestos, pero no nos perdamos, esto no es bajo ningún concepto un argumento económico serio.  Además, habría que declarar que la oposición a la reforma tributaria es una respuesta política para proteger un grupo de interés. Esto es, a todo el que pertenece al 20% superior de la distribución del ingreso en el Ecuador, dentro del cual me incluyo a mí mismo.

Dicho de manera resumida los economistas pueden recomendar un proyecto de gasto como eficiente si su rentabilidad social es mayor que el costo de su financiamiento.  Y deben recomendar financiarlos con mas impuestos o con mas deuda según si desean que el gasto sea asumido por las generaciones presentes o si deben ser también ser asumidos por las generaciones futuras.  Pero es la política, en concreto la filosofía política, la que debe responder a la pregunta de qué es lo que la sociedad debe estar dispuesta a que el Estado gaste, y luego es la economía la que le puede ayudar a decir de qué manera se puede hacer esto lo más eficientemente posible.  ¿Se ven claramente los dos andariveles?

La reforma en coyuntura

En este contexto es que debemos entender cómo puede ser factible aprobar una reforma en la Asamblea que procura aumentar los impuestos permanentemente en un monto de ~$900 millones desde el 2023 por la via de subir las tasas marginales y bajar las deducciones de los gastos personales a las personas naturales, hasta lo que se ha modificado el proyecto al día de hoy, impacta a personas con más de 2600 mensuales de ingresos que empezarán a pagar mas IR.  Adicionalmente, y para que los ingresos fiscales se aumenten desde el 2022 se crea un impuesto transitorio a los activos para las empresas y personas por un valor estimado de otros ~$900 millones, que desaparecerá para el 2024.

Por otro lado, el gasto fiscal se estima reducir en un monto de aproximadamente $1800 millones de manera de reducir el déficit estructural. Vale decir, un tercio del ajuste es con más ingresos permanentes y dos tercios con menos gastos permanentes. 

El problema económico de la reforma coincide con un año en el que la tasa de crecimiento se estima será del 2%, cuando en el 2020 se redujo en casi 8%.  Por tanto, la recuperación pendiente para llegar a niveles del PIB de pre-pandemia es todavía del 6%.  En este punto, se trata de las brechas de recuperación mas lentas de la región.

La coyuntura es siempre algo que complica cualquier intento que pretenda una reforma de estabilización de las finanzas públicas, y no les resta razón a quienes indican que lo mas sano es postergar el ajuste para no agraviar la recuperación.  A lo cual hay que indicar que el problema de la caja fiscal es tan delicado, que aun a pesar de poner en riesgo la reactivación, al menos consigue desaparecer el fantasma de la incapacidad de pago del Estado, sus deudas contingentes (la del IESS siendo la mas clara), sus necesidades extraordinarias como la pandemia, la crisis carcelaria y probablemente algún desastre natural que encuentre a un gobierno insolvente en muy malas condiciones para reaccionar.  Así que no me cuesta afirmar que esta reforma se ha vuelto tan necesaria como imposible de que sea aprobada en el pleno de la Asamblea. ¿Se ve cómo los andariveles de la economía y política se han cruzado? ¡Tremenda paradoja!

Estrategia para resolver la aparente paradoja de la reforma

Tal es la situación en el calor del debate, que se consciente que la única posibilidad de aprobación del proyecto de reforma tributaria es que sea aprobada por el ministerio de la Ley.  En mi opinión esto sería una situación particularmente peligrosa por la falta de legitimidad que ha recibido la propuesta en la oposición, en los sectores del movimiento indígena y en los grupos empresariales. 

Este tipo de reformas, las que afectan directamente el bolsillo de grupos determinados pueden producir una reacción violenta porque buscan una redistribución del ingreso en un momento del tiempo específico.  En este caso la pagarán mayoritariamente grupos de personas que producen mas de $2600 dolares mensuales, amén de personas con más de $1 millon de patrimonio y empresas con mas de $4 millones de activos.

Tal como se ha planteado la reforma se trata de un problema suma cero.  O gana la perspectiva “progresistas” y pierden los “empresaurios”. O ganan los “libertarios” y pierde el gobierno “fiscalista”.  Nótese las comillas para remarcar la polarización del debate.   De este tipo de problemas, por construcción, no se puede crear valor para ambas partes.

Considero mejor plantear el debate en una manera de recuperar uno de los grandes ofrecimientos de campaña: eliminar el ISD.  El tema es posible replantearlo como una negociación coopertativa y no como una negociación distributiva. Esto es, si aprovechamos la coyuntura petrolera favorable no para postergar el ajuste fiscal, sino para incluir a cuenta de esos ingresos, el compromiso de eliminar el ISD luego de haber recogido los frutos del ajuste fiscal después del 2022 y 2023.  Conviene indicar que seguramente, deberíamos repensar los compromisos con el FMI, pero ellos deberían estar aun mas conscientes de la necesidad política de tolerar esa dilación del ajuste, si a cambio comprometemos de una vez en la nueva Ley la eliminación del impuesto a la salida de divisas desde el 2024. Nótese como con esta propuesta se regresa al andarivel político para devolverle ese deseo de no aumentar los impuestos netos de la gente.  Adicionalmente respetamos el andarivel económico al atacar el problema del déficit estructural y de paso mejoramos la estructura tributaria hacia impuestos menos distorsionadores.

Reflexión sobre el debate populista

No es conveniente que desviemos la atención del debate a etiquetar ambas posturas como fiscalistas o libertarias.  El problema fiscal de la estabilización de las finanzas públicas y el de la reactivación son ambos problemas que debieron ser previstos antes de la campaña.  La posición socialcristiana es muy acomodaticia y parece estar haciendo el juego a los golpistas.  Se han acostumbrado a cooptar el debate imponiendo posiciones prestablecidas previo a sentarse a la mesa tal como lo fue el “somos aliados, pero tenemos estas posturas que no estamos dispuestas a revisar”.  Algo así como perdono, pero no olvido, y como siempre recuerdo, en el fondo se me hace difícil perdonar.  Lo mismo podríamos criticarle al presidente Lasso respecto a sus ofrecimientos de campaña.  De igual forma que criticamos a los socialcristianos por su posición intransigente de hoy, habríamos de preguntarnos por esas posiciones populistas de campaña donde ofrecían no subir el IVA, bajar el ISD y no subir ningún impuesto que ahora le hacen tan difícil viabilizar su reforma en abierta contradicción con sus ofrecimientos de campaña.  ¿Quiénes fueros esos economistas libertarios que hicieron los cálculos que sustentaban esas afirmaciones políticas? Esos son los economistas que criticar y no tanto al actual ministro. Esos fantasmas del populismo del candidato de ayer o de la oposición de hoy -aunque hay que recordarles a los socialcristianos que ellos subieron el IVA del 6 al 10% luego de la rotura del oleoducto en 1987 durante la presidencia de LFC- son la principal razón por la cual la aprobación de la reforma es mas difícil que tragarse una rueda de molino.

He intercalado una tercera alternativa para que tanto gobierno como oposición redefinan el proyecto antes del segundo debate en la Asamblea esta semana.  Hay que pulir los números, pues comprometer reducir aproximadamente $1200 millones de ISD contra $900 millones de IR aumenta el déficit estructural no lo disminuye, amen de alterar los compromisos con el FMI. Pero hace falta mas audacia para resolver el problema donde nos hemos entrampado devolviendo la política y la economía a sus andariveles respectivos.  La diferencia de ingresos fiscales faltantes se podría conseguir contra crecimiento futuro.  Y si algo ha caracterizado la gestión del presidente Lasso es apuntar a lo grande.  Lo que si no concibo es forzar la aprobación al transcurrir del tiempo para que sea aprobado por el ministerio de la Ley.  En ese caso nos corremos el riesgo de repetir la experiencia colombiana de principios del 2021.  En esa ocasión los empresarios se opusieron a la elevación de impuestos al punto que la izquierda radical se justificaba en sus manifestaciones violentas: “¡No importan los destrozos, esta vez los empresarios pagan!”.  Eso es lo último que necesita el país y todo por no saber distinguir lo político de lo económico.